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交通运输法的现状与发展

1我国交通运输法规体系的构成

建国以来,特别是改革开放以来,我国交通运输事业取得了很大的发展,交通运输管理正逐步走向法制化、规范化,国家先后制定了大量管理交通运输的法律规范。这些法律法规和行政规章的颁布实施,对保障交通运输安全,强化运输生产管理,维护运输生产秩序起到了积极作用。尤其是全国人大及其常委会专门针对交通运输领域相继通过立法发布实施的《铁路法》、《海商法》、《民用航空法》、《公路法》等基本法,为交通运输行业法规体系的建立确立了基础。
  我国现行交通运输法规体系的基本框架是:以《宪法》为基础,以交通运输法律为龙头,以交通运输行政法规为骨于,以交通运输行政规章为补充的纵横相结合的系统。
  在这个结构中,横向构成包括与交通运输运营关系密切的各种法律规范,如《民法通则》、《合同法》等一些基本法律;纵向构成则按照我国现行的立法权限、效力层次,分为交通运输法律、交通运输行政法规、交通运输行政规章三个层次。
  我国交通运输法规体系纵向构成的三个层次具体分为:
  第一个层次是全国人大及其常委会制定的管理交通运输的基本法律以及相邻的具他法律。例如,《铁路法》、《公路法》、《民用航空法》等都是管理交通运输的基本法律,它们也是交通运输法规体系的基本法律。交通运输行业的一切法规、规章都应当以此为基础,其内容不得与之相违背。这里所谓相邻的其他法律,是指与交通运输关系比较密切的、其具体规定同样适应交通运输的这一部分法律,如《民法通则》、《合同法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律,它们也是交通运输法规体系的第一个层次中必不可少的组成部分。
  第二个层次是由国务院制定或经国务院批准由交通行政主管部门发布实施的行政法规。按照国家宪法的规定,国务院有权根据有关交通运输法律和行政管理的需要,制定一些交通运输方面的行政法规,以保证交通运输行政管理活动能够顺利进行:这方面的法规在交通运输法规体系中占有很重要的位置。例如,为保障铁路运输安全,国务院于1989年8月15日发布了《铁路运输安全保护条例》。为确保公路运输的顺利进行,国务院发布了《公路管理条例》等。这些条例的颁布施行对保证交通运输安全畅通起到了重要作用。
  第三个层次是由国务院交通运输各主管部门制定的行政规章,包括各种实施细则、规程、规则、办法和规定等。根据《宪法》的规定,国务院各部委有权根据法律和行政法规制定在本部门适用的行政规章。例如,铁道部在几十年的铁路管理实践中,制定了大量的行政规章,对加强铁路的管理起到了一定的作用。在这个层次中,还包括一些交通行政主管部门与其他部委办联合发布的一些交通运输管理方面的规章制度。如《铁路道口管理暂行规定》就是由原国家经委、铁道部、交通部等七部委联合发布施行的。必须指出的是,这个层次的法律规范其法律效力最低。即所有规章都不得与法律、法规规定的内容相抵触,或者说,所有规章的制定都必须以法律、行政法规为依据。

2我国交通运输法律法规中存在的问题

从上述可知,经过几十年的发展实践,我国交通运输行业的法规体系的基本框架已初步确立,但从经济和社会发展的需要来看,交通运输法制建设仍然还存在着不少问题,主要表现在以下几个方面。
  1.交通运输立法相对落后于经济社会发展的要求
(1)我国交通运输行业的法律、法规和规章大多是在计划经济条件下建立起来的,它们基本上反映和适应了计划经济发展的要求,为当时的交通运输生产的顺利进行做出了贡献。但随着经济体制的转轨,国家逐步建立了许多适应市场经济发展要求的法律、法规,交通运输部门原有的许多法律、法规、规章巳不适应发展的要求,有的甚至发生冲突。例如,1991年5月1日实施的《铁路法》,由于国家经济体制发生了根本性变化,与之相适应的许多基本经济关系也发生了相应的变化,迫切需要在法律上做出具体而明确的要求。如有关铁路与国家的关系、铁路运输企业的市场主体地位、合资铁路、外商投资建设经营铁路等问题都需要在《铁路法》中做出明确规定等等。
  (2)我国已于2001年12月11日正式成为世界贸易组织(WTO)的成员国。按照WTO的规则和我国加入世贸组织的承诺,我国交通运输领域必须向国外资本和国内非公有资本开放。由于交通运输领域的投资主体发生了巨大的变化,迫切需要制定相关的法律法规予以规范和保障。
  2.法律规范的层次低、效力不强
  在实践中,对于交通运输活动具有直接操作性的法律规范大多集中在各部委和地方政府制定的法规和规章上。这部分法律规范数量繁多,且大多法效力不强,与法律相比,其法律约束力即效力层次较低,普遍适用性较差,多数只适宜作为交通运输活动主体进行运输活动的参照性依据。例如在铁路法规体系中,据初步统计,从1949年至2005年,国家有关部门共发布有关铁路运输管理的法律法规和行政规章达干余件。在现在仍有效使用的500余件法律规范中,经全国人大及其常委会以正式立法程序产生的铁路法律只有《铁路法》一件,经国务院批推由铁道部发布的行政法规仅有约30件,其余大量的是由铁路主管部门制定发布的行政规章。显然,这种局面不利于从宏观上引导交通运输业的正确发展,也缺乏对运输活动主体的必要制约。
  3.各项法律规范之间的协调性不够
  由于我国各种运输方式分别隶属于不同的主管部门,各部委大都从本部门的角度制定和发布相关规章,从而造成多头而分散的局面,以至在交通运输法规体系中有些法规、规章的内容存在着交叉重叠的现象,有的相互之间还存在着矛盾,规章形式上也不规范,在一些交通运输管理工作方面还存在着无章可循的状况。
  上述问题说明,我国交通运输法律、法规和规章需要进行清理,需要加强立法工作,修改、补充和制定新的法律规范,使其进一步适应市场经济和社会发展的要求,并与国家其他有关法律协调起来。

3建立和完善交通运输法规体系

(一)建立和完善交通运输法规体系的必要性
  加入WTO后,中国与世界的联系更加密切,经济与贸易的交往更为频繁,交通运输企业正全面走向市场。而交通运输企业要走向市场,按市场化规律运作,必须从根本上变革其经营管理体制。然而,我们应意识到,经营管理体制的变革必须要有法律的规范与保障。纵观世界各国交通运输企业改革可以看到,发达国家和部分发展中国家都有立法的保证。例如美国铁路的改革,是以国会通过的《国家铁路客运法》、《地区铁路改组法》、《铁路复兴及管理改革法》以及《斯塔格斯铁路法》等一系列法律为基础的。德国铁路改革的具体措施之一就是修改《德国基本法》(即《德国宪法》)中有关铁路的条款,变铁路的国有性质为股份制、民营性。阿根廷铁路的公司是在《国家改革与公共结构调整法》的指导下进行的。日本、英国的铁路改革也是在议会通过改革法以后才开始实施的。这些国家的做法很值得我们借鉴。这是因为社会主义市场经济也是法制经济,一切社会经济关系也应该靠法律来调整。而如前所述,我国交通运输法制建设仍很薄弱,一个完整的交通运输法规体系尚未建成,这在一定程度上阻碍了交通运输经营体制的改革、交通运输管理的现代化以及交通运输事业的快速发展。
  在新的历史条件下,交通运输要适应社会主义市场经济的发展,就必须高度重视法制建设,加强立法工作,抓紧建立和完善交通运输法规体系,这是交通运输适应经济体制转轨以及满足其自身快速发展的迫切要求。
  1.交通运输企业在运营活动中产生的各种基本经济关系需要法律规范来确认
交通运输企业走向市场,自然会与各类市场主体产生经济活动,由此产生的各种基本经济关系需要法律来确认和调整。
  2.交通运输主体的权益需要法律的确认和保障
交通运输主体多元化,要求确立保护各类主体的合法权益、确立处理主体之间相互关系及主体地位的法律制度。只有对这些市场主体和政府机关及个人的权利义务明晰化,才能为交通运输经营、管理体制的运行提供活而不乱的法律环境。
  3.维护运输市场的公平竞争和良好的秩序需要法律的规范和保障
由于运输市场是一个极易产生垄断和不公平交易的领域,为规范交通运输企业的竞争行为,维护运输市场的公平竞争,保障各类主体的合法权益,就必须健全交通运输法规体系,适应市场制度和市场法制。
  4.交通运输企业经营机制的转换、政府职能的转变,必须依法实施
我国改革的目的是要建立社会主义市场经济体系。交通运输企业走向市场既是新的经济体制的重要方面,又对新体制的建立起到重要的作用,因而交通运输企业改革不能滞后。而交通运输企业要走向市场,必须转换其经营机制,这就需要法律强制力的促进,使之进入市场后的一切经营活动具有法律的保护。政企分开,政府对交通运输企业的管理,需要用法律来规范,需要在法律的规定下依法进行;另一方面,国家管理交通运输业的行政、经济和其他手段,也只有建立在法制基础之上才能充分发探其作用。
  5.交通运输建设的投融资,必须有法律规范的保障
交通运输要快速发展,筹集建设资金是一个关键。随着运输市场的全面开放、交通运输企业走向市场,吸引国内外资金投资建设交通运输事业将成为一个重要途径之一。而这就必然涉及各种经济关系的调整。因此,必须建立合理、稳定、既符合国际惯例又符合我国交通运输实际情况的法律制度,以保障交通运输行业吸引内、外资的健康发展。
  由此可见,如果没有法律的规范与保障,交通运输经营、管理体制的改革将是不可能的。因此,尽快建立和完善交通运输法规体系,并规范其运作,是深化交通运输企业改革,加快交通运输建设,促进交通运输现代化的一个重要前提。
  (二)建立和完善交通运输法律规范的基本原则
  交通运输法规体系是我国社会主义经济法规体系的一个组成部分,是调整交通运输领域内各方面的社会关系的法律规范的有机组合,是按照一定的规律组合起来的、内部有机联系的、门类齐全、干支分明、互相协调的统一整体,是一个由法律、法规和规章组成的完整系统。从大的方面看,建立交通运输法规体系应当遵循以下原则:
  1.坚持以马克思主义法学理论为指导的原则
  交通运输法规体系是我国社会主义经济法规体系的一个组成部分,是马克思主义法学思想和理论在我国交通运输法制实践中的具体应用。因此,在建立交通运输法规体系的时候,必须坚持以马克思主义法学理论为指导的原则,坚持在研究交通运输法规体系中的社会主义方向,运用马克思主义的法学研究方法,深入细致地研究交通运输法律问题,以便建立有交通运输特点的法规体系。
  2.坚持理论联系实际的原则
  交通运输法规体系的研究与建立,是加强我国交通运输立法工作和交通运输法制建设的一项重要任务。因此,在研究交通运输法规体系的过程中,应当把理论与实际紧密结合起来。
  从我国交通运输实际情况出发,进行科学总结分析,合理归纳,使交通运输法规体系具有一定的实际意义。既要使现有的交通运输法律、法规和规章在实际应用中发挥应有的作用,最大限度地发挥法律规范的功能,又要通过交通运输法规体系的建立,促进我国交通运输立法工作的发展,使交通运输的立法计划、立法项目能够充分反映交通运输的实际,切实可行,具有一定的可操作性。
  3.坚持从全局出发,维护国家法制统一的原则
从全局出发,一方面要从交通运输建设事业发展的全局出发,使交通运输法规体系的内容与交通运输建设事业做到高度地协调一致,另一方面,又要使交通运输法规体系本身能够协调一致,自成体系,完整、系统、协调、科学和合理,使交通运输法律、法规和规章能够覆盖交通运输行业的各个领域,做到各个方面有法可依、有章可循。在此基础上,还要考虑到交通运输法规体系是国家法规体系的一个组成部分,其法律原则不能违背国家法规体系的一般精神。要适应国家现行的立法体制的需要,既处理好交通运输法规体系与国家法规体系的关系,又要处理好交通运输法规体系与其他部门法规体系的关系。由于交通运输行业是国民经济的一个部门,它要与其他经济部门、管理部门发生各种各样的联系,因此,在法律上很可能出现交叉的情况,所以要做好交通运输部门与其他部门的法律协调工作。只有处理好这些方面的关系,才能保证整个国家法制的协调统一。这也是建立交通运输法规体系的一项重要任务。
  4.借鉴国内外有益经验的原则
  国外交通运输立法比较完善,交通运输管理基本上实现了法制化。因此,借鉴国外交通运输立法的有益经验,可以提高我国交通运输法制建设的工作效率,可以使建立的交通运输法规体系更有可行性,更切合交通运输现实的、将来发展的情况。同时也应借鉴我国其他经济部门的立法经验,分析这些部门法规体系的结构、内容,可以使我们在交通运输法规体系立法过程中少走一些弯路。
  (三)建立和完善我国交通运输法律规范的建议
  1.以立法方式推进运输管理体制的改革
  我国运输管理体制改革的关键就是要实施政企分开、规范运输市场、建立现代企业制度。为此,政府应以立法的方式全面推进运输管理体制改革的步伐。我国实行市场经济体制以来,运输管理体制改革在各种运输方式之间的进程存在较大差距,尤以铁路运输管理体制改革的进程最为缓慢。在欧美发达国家的铁路改革中,为确保改革的顺利进行,无不是通过立法程序、依靠法律来加以保障的。我国铁路要建立与市场经济相适应的管理体制和运行机制,因此,为确保改革的顺利进行,更加迫切需要建立与之相配套的法律体系,形成与之相适应的法制环境。
  2.建立和完善适应市场经济要求的交通运输法律规范体系从我国目前交通运输发展的实际来看,建立适应市场经济体制的交通运输法律规范体系主要应从以下几方面着手:
  (1)交通运输主体法,主要指确立交遁运输主体资格,明确交通运输活动各类主体的法律规范。交通运输主体包括投融资主体、建设施工主体、运营主体等,重点是确立各类主体的市场准入方向问题。
  (2)交通运输行为法,主要指调整交通运输主体从事交通运输活动的行为的法律规范。
  (3)宏观调控法,主要指调整国家与交通运输主体之间,以及各个运输主体之间特殊市场关系的法律规范。
  (4)交通运输技术标准法,主要指确立与国际技术和管理标准体系接轨的我国交通运输技术与管理标准法规。
  3.建立、完善适应交通运输一体化和国际物流化发展需要的技术标准法律规范体系
为适应交通运输一体化和国际物流化发展的要求,必须大力推广和普及国际标准体系,并在此基础上制定和完善与国际标准接轨的通用的国家标准,以实现交通运输和现代物流活动的合理化和现代化。从我国的实际情况来看,主要应在各种运输方式中建立与国际标准中的基础标准、安全标准、卫生标准、环保标准和贸易标准相吻合的标准体系,并依照相应的行业技术标准,把重点放在技术标准的制定与推行上,例如对集装箱、托盘、各种搬运和装卸设施等通用性较强的运输设施和装备的标准进行全面的梳理、修订和完善,并形成系统的标准法律规范体系,以满足交通运输一体化和物流国际化发展的需要。
  4.完善运输行业协会组织的职能
  重视和加强运输行业协会组织的功能和作用,将政府过多的管理职能逐步交由行业协会行使。为此,应加强运输业发展中的行业协调和行业自律的作用,并从法律规范上加以支持。对运输行业协会组织的功能、作用、职权以及与政府相关部门的联络和沟通作用做出法律规定,使对运输行业协会的管理逐步与国际惯例接轨,以发挥民间组织所固有的协调功能和专业作用。

4我国交通运输法律规范的发展途径

1.清理现有的交通运输法律规范
  根据市场经济发展要求和我国加人WTO对交通运输领域所做出的一系列承诺,对我国现有的交通运输法律规范进行整理,并在此基础上,将现有法律规范中不符合WTO规则要求的有关法律规范予以修改或废止;将不利于建立社会主义市场经济体制和培育公平、公正运输市场秩序的部分予以修改或废止。同时,在清理现有交通运输法律规范的基础上,针对运输市场中出现的新情况和新问题,有步骤、有计划地进行系统的交通运输立法,逐步健全和完善我国目前交通运输立法。
  2.建立适应公平竞争要求的运输市场法律环境
运输市场公平竞争环境的建立,需要适宜的法律环境的支持。只有通过法制的规范和约束,才能打破条块分割的行业管理格局和地方保护格局,推进我国交通运输业管理体制的改革,在全国建立一个公平、有序的运输市场。这里所谓公平的竞争环境,是指对任何进入到运输领域中的主体要适用相同和无歧视规则。为此,要废除原有的内外有别的规定,从法律上阻止不平等竞争,要加快与交通运输企业的资质、融资政策、产权转让规定、人事制度安排、市场进入和退出机制、社会保障制度等有关的立法进程,为各类运输企业创造一个开放、公平、竞争、有序的市场环境。
  3.建立政府对运输经营活动的有效监管体制
  WTO倡导自由贸易下的竞争经济,政府应当转变职能,逐步放开运输市场,特别是要放开以前运输管制比较严厉的铁路运输市场。同时,我国应尽快建立综合运输管理体制,为此,应确立统一的运输行业的政府管理部门,改变目前运输业由多个交通部门分别管理、政策缺乏统一与衔接的局面,使政府对运输企业的管理目标、手段、方法逐步与运输市场的发展接轨,并符合市场经济规律。随着政府机构改革的逐步到位,政府主管部门应在淡化行政干预的基础上,强化对运输市场的监管职责,并通过制定运输产业发展政策,鼓励公平竞争,制止不正当的行为,保护合法经营,引导运输企业良性发展。
  4.利用WTO规则,维护国家利益和运输企业的利益
尽管WTO遵循贸易自由化的原则,但对服务业并没有特别严格的要求,原则上尊重WTO成员国国内的法律和政策。因此,我们一方面要遵守我国政府在“入世”谈判中的承诺,履行相应的义务;另一方面,要充分利用WTO规则,通过立法,在国民待遇的原则下,合法保护运输行业,为此,要加快推动综合性、跨行业、跨部门的运输法规和配套规章的制定,为我国交通运输企业的一体化经营,为综合运输体系的形成创造有利的条件。

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